konsultacje z zasadami

Konsultacje społeczne w procesach tworzenia polityk publicznych. Co, po co i jak konsultować?


Czym są konsultacje społeczne?

Konsultacje społeczne to forma dialogu społecznego, którego uczestnikami są przedstawiciele władzy lokalnej lub centralnej, organizacje pozarządowe i obywatele. Jest to narzędzie służące wypracowaniu optymalnych decyzji dotyczących kwestii ważnych dla obywateli - takich, które mają wpływ na jakość czy sposób ich życia. Dzięki konsultacjom każdy członek społeczności, a także każda organizacja może przedstawić swoją opinię na temat działań proponowanych przez rządzących lub własny pomysł na rozwiązanie danego problemu. Konsultacje stanowią element strategii budowania wspólnoty i każdy chętny ma prawo wziąć w nich udział.

Idea konsultacji społecznych nie polega na zatwierdzaniu czy odrzucaniu przedstawionych przez władze gotowych projektów. Konsultacje wymagają podjęcia wysiłku, by odkryć perspektywy i potrzeby poszczególnych obywateli, ich grup, całych środowisk czy instytucji obywatelskich. Następnym krokiem jest wspólne zastanowienie się, w jaki sposób te odmienne potrzeby można realizować w ramach wspólnoty. Tak pojmowane konsultacje tworzą sprzyjające warunki do wymiany poglądów i w realny sposób włączają członków społeczności w proces decyzyjny.

Jest to rodzaj partycypacji obywatelskiej. Tzw. drabina partycypacji wyróżnia: informowanie, konsultowanie i współdecydowanie powiązane ze współdziałaniem. Informowanie polega na komunikacji jednostronnej, gdzie władza jedynie obwieszcza, co już postanowiła. Konsultacje społeczne to coś więcej, to komunikacja dwustronna - tu władza nie tylko mówi, ale i słucha, co mają do powiedzenia obywatele. Co prawda nie decydują oni bezpośrednio (nie jest to współdecydowanie), ale ich zdanie jest brane pod uwagę przez rządzących przy podejmowaniu ostatecznych decyzji.

Należy podkreślić, że choć konsultacje społeczne stanowią formę sprawowania władzy przez obywateli, to ich wynik nie musi (choć może) być dla władz wiążący. To czasem wzbudza sprzeciw uczestników konsultacji. Pamiętajmy jednak, że ostateczna odpowiedzialność za podjęte decyzje spoczywa na władzach.

Po co są konsultacje społeczne?

Głównym celem konsultacji jest poprawa jakości podejmowanych decyzji, w tym stworzenie bardziej wyważonych rozwiązań i zminimalizowanie czy nawet uniknięcie popełnienia błędów. Duże znaczenie ma dwustronna wymiana informacji między władzami a obywatelami, przy czym kluczowe jest to, że często to mieszkańcy mogą dostarczyć rządzącym unikalnej wiedzy na dany temat.

Dzięki konsultacjom możliwe jest rozładowanie istniejącego konfliktu lub zapobiegnięcie mu. Jeśli władze planują podjęcie trudnej decyzji, której wdrożenie może wywołać nieprzyjemne dla społeczności skutki, konsultacje mogą ją na to przygotować, a nawet uzyskać jej poparcie. Należy jednak pamiętać, by mieszkańcy mogli przedstawić własne pomysły i uwagi do przygotowanych planów.

Konsultacje, jako narzędzie wciągania obywateli w proces kształtowania polityk publicznych, mają też za zadanie zwiększyć ich zaangażowanie w sprawy publiczne. Pozwala to na budowanie zaufania do władz i zawiązywanie się silnych relacji. Z drugiej strony przyczynia się do tworzenia społeczeństwa obywatelskiego, w którym istnieje poczucie współodpowiedzialności. Jeśli w danej społeczności wykształci się świadomość współdecydowania o swoich losach, pociągnie to za sobą też poczuwanie się do konsekwencji podejmowanych decyzji.

Czasem ważne są też sprawy formalne, gdyż w pewnych sytuacjach konieczność przeprowadzenia konsultacji społecznych wynika z przepisów i wymogów ustawowych. Takie wymogi towarzyszą też często realizacji projektów unijnych.

Czego dotyczą konsultacje społeczne?

Istnieją więc kwestie, które władze samorządowe mają obowiązek skonsultować ze społecznością lokalną, takie jak np. zagospodarowanie przestrzenne czy ochrona środowiska. Jednak ustawy określają tylko minimum, czyli obszary, w których przeprowadzenie konsultacji jest niezbędne.

W jakich innych sytuacjach organizowane powinny być konsultacje społeczne? Na pewno wtedy, gdy realizacja danego projektu wiąże się ze znacznym ryzykiem konfliktu społecznego i jeśli może ona budzić bardzo silne emocje wśród osób zainteresowanych. W takich wypadkach mieszkańcy z reguły sami chcą zaangażować się w prace nad rozwiązaniem problemu i wypracowaniem jego optymalnego rozwiązania. Najogólniej mówiąc, jeśli dana sprawa dotyczy istotnych dla mieszkańców interesów, wtedy wskazana jest organizacja konsultacji.

Jakie są podstawy prawne?

Podstawowym dokumentem uzasadniającym prowadzenie konsultacji społecznych jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art.4: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” i „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Poza tym duże znaczenie mają art. 54, 61 i 74, które mówią o dostępie do informacji o działaniu organów władzy publicznej.

Z kolei ustawy samorządowe definiują samorząd jako wspólnotę mieszkańców, z którą organy samorządu powinny, a czasem muszą konsultować podejmowane decyzje. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obliguje wadze do działań promujących ideę samorządności. Art.5a ustawy mówi:

„1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.”

Co oznacza sformułowanie „sprawy ważne dla gminy”? O tym decyduje jej samorząd. Obszary, w których prawo odrębnymi ustawami nakłada na władze lokalne obowiązek konsultacji z mieszkańcami to: ochrona środowiska, zagospodarowanie przestrzenne i akty prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi.

Konsultacji społecznych nie należy mylić z konsultacjami publicznymi. Oba procesy mogą być prowadzone przez władze centralne, ale tylko konsultacje społeczne organizowane przez władze samorządowe mogą dotyczyć spraw lokalnych. Konsultacje publiczne odnoszą się jedynie do prac nad projektami ustaw i innych dokumentów rządowych. Dokładne definicje zawiera dokument „Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego”.

„Konsultacje z zasadami”

Ten unikalny w skali kraju projekt miał na celu w praktyczny sposób wzmocnić pozycję organizacji pozarządowych w działaniach związanych z konsultacjami polityk publicznych(szczebla lokalnego i centralnego). Aby to osiągnąć, zespół projektowy skoncentrował swoje wysiłki na wypracowaniu jasnych, precyzyjnych reguł i standardów prowadzenia konsultacji społecznych oraz na pomocy w ich wdrożeniu. Podstawowym celem przedsięwzięcia była trwała zmiana systemowa, a nie zmiana doraźna, dotycząca pojedynczych projektów.

W ramach projektu „Konsultacje z zasadami” prowadzono prace obejmujące 4 główne kategorie. Pierwszą były prace badawcze i diagnostyczne. Zbadane zostały poszczególne konsultacje społeczne istotne z punktu widzenia NGO na szczeblu centralnym. Oceniono także jakość współpracy uczestniczących w projekcie ministerstw z organizacjami pozarządowymi, zwracając szczególną uwagę na komunikację i konsultacje społeczne. Jednocześnie dokonano przeglądu konsultacji społecznych lokalnych i centralnych.

Kolejnym zadaniem było wdrożenie reguł konsultacji społecznych, przy współpracy z wybranymi ministerstwami, 6 miastami oraz organizacjami pozarządowymi. Podczas wdrożenia kierowano się 2 dokumentami: „Siedmioma Zasadami Konsultacji” i „Kanonem Lokalnych Konsultacji Społecznych”. Z kolei w 4 innych samorządach wypracowano rekomendacje, które miały pomóc społecznościom lokalnym w samodzielnym wypracowaniu własnych reguł.

Bardzo ważnym elementem projektu „Konsultacje z zasadami” było upowszechnianie wypracowanej wiedzy. Zastosowano tu bardzo różne narzędzia, kierując je do innych grup odbiorców. Dla reprezentantów administracji i organizacji pozarządowych organizowane były seminaria lokalne i krajowe oraz webinaria. NGO-sy mogły też liczyć na indywidualne doradztwo, podczas którego miały możliwość omówienia z ekspertami poszczególnych kwestii w odniesieniu do konkretnych projektów. Zespół projektowy spotykał się także z dziennikarzami, co miało na celu nie tylko przekazanie konkretnej wiedzy na temat procesów konsultacyjnych, ale też wzbudzenie ich zainteresowania tą tematyką i zmotywowanie do bieżącego śledzenia informacji na temat aktualnie prowadzonych konsultacji. W ramach projektu powstał przewodnik skierowany do organizacji i samorządów, którego celem było wsparcie dalszych działań na rzecz wdrażania standardów konsultacji społecznych. Rozbudowany został też dział z materiałami dotyczącymi konsultacji na portalu partycypacjaobywatelska.pl oraz narzędzie do konsultacji online mamzdanie.pl.

Przedsięwzięciu towarzyszyła ewaluacja, zarówno o charakterze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Ta pierwsza polegała na bieżącym monitoringu efektywności prowadzonych w ramach projektu działań przez ewaluatora. Ta druga pozwoliła stwierdzić, czy różnego typu działania, w tym realizowany projekt, przyczyniły się do zajścia pozytywnych zmian w dziedzinie konsultacji społecznych.

Projekt „Konsultacje z zasadami” realizowany był od kwietnia 2014 do kwietnia 2016 r. przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych oraz Fundację Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”. Środki na sfinansowanie działań pochodziły z funduszy EOG (program Obywatele dla Demokracji).